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从86号令到163号令,检验检测机构资质认定发生了这些重要变化

来源: 2015/11/26 13:21:42      点击:

当前,我国检验检测机构正处于整合改革的关键时期。2015年8月1日起,新发布的《检验检测机构资质认定管理办法》(以下简称“163号令”)代替了运行9年的《实验室和检查机构资质认定管理办法》(以下简称“86号令”),重新构建了资质认定的新制度体系。如今,新的管理办法已实施3月有余,《质量与认证》杂志也在11月刊关注中,对新修订后的《检验检测机构资质认定管理办法》(163号令)和《认证机构管理办法》(164号令)做了专题解读。质量与认证微信(ID:cncete)将选择部分文章进行发布,以飨读者。

2015年8月1日起,新发布的《检验检测机构资质认定管理办法》(以下简称“163号令”)代替了运行9年的《实验室和检查机构资质认定管理办法》(以下简称“86号令”),重新构建了资质认定的新制度体系。
1制度体系更加简练
从86号令到163号令,资质认定制度体系的结构更加简单、清晰,变化见附图。


1、从“实验室和检查机构”到“检验检测机构”
163号令中出现了“检验检测机构”的概念,抛弃了86号令中的“实验室”和“检查机构”概念。 163号令指出,检验检测机构是指“依法成立,依据相关标准或者技术规范,利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能,对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织”。这一解释是行政管理文件的解释方式,并非标准化的术语,但可最大限度地概括、体现资质认定对象的共性属性,从而明确资质认定制度实施的主体和边界。换言之,检验检测机构是泛指从事检测活动、检验活动(或者两种活动都涉及)的各类技术机构,这些机构如果需要对社会出具有证明作用的数据和结果,应当首先取得资质认定,方可从事相关工作。
2、立法依据中删除《标准化法》和《产品质量法》
86号令的立法依据中包括了《计量法》《标准化法》《产品质量法》和《认证认可条例》等4部法律法规,但在163号令中,只有《计量法》和《认证认可条例》两部。
由于法律法规依据删除,“审查认可”制度也消失在新的163号令中,不再作为资质认定的一种形式而规定。在163号令起草过程中,行业日益认识到,依据《标准化法》《产品质量法》而派生的“审查认可”制度,实际上是检验检测机构承担特定政府任务而形成的一套“资格”管理制度,与资质认定制度作为“普通市场准入”制度的定位性质上存在不同。结合国家进一步清理行政许可制度、推动政府购买服务的改革方向,“审查认可”这一具有浓厚“计划体制”色彩的许可制度被取消,以进一步促进检验检测市场的公平竞争。
2释放改革红利
为了进一步放宽市场准入,163号令释放了一系列改革红利,降低检验检测机构事前审批的复杂程序,激发检验检测市场的增长动力和发展活力。
1、延长证书有效期、简化许可程序
163号令对于资质认定证书有效期由3年延长到6年,中间不设置监督评审,大大减轻了检验检测机构评审的频次和负担。结合检验检测机构自我声明、资质认定部门分类监管和诚信档案,资质认定部门对于复评审、分支机构评审等情况,对具备条件的检验检测机构可以采取“文件评审”或者其他简化评审的方式,可进一步减轻检验检测机构评审负担。此外,163号令明确规定技术评审时限最长不超过45个工作日,评审用时大幅度下降。也基于此,163号令规定检验检测机构提交复评审申请的时间为“提前3个月”,较86号令规定的6个月缩短一半,大大提高工作效率。
2、放宽准入,允许“其他组织”取得资质认定
163号令在资质认定条件中提出,申请资质认定的对象可以是“依法成立并可以承担法律责任的法人和其他组织”。而“其他组织”则包括依法取得工商行政机关颁发的《营业执照》的企业法人分支机构、特殊普通合伙企业、民政部门登记的民办非企业单位(法人)等符合法律法规规定的机构。这一表述方式的调整,为相当一批此类机构合法取得资质认定证书并对社会开展检验检测服务敞开了大门。
值得关注的是,163号令的实施意见中首次明确规定:“生产企业出资设立的具有法人资格的检验检测机构可以申请资质认定”。这一规定为生产企业所属的高水平检验检测机构进入市场,将“内部检测资源”外部化,为社会提供更多多样化、多层次的检验检测服务提供了出路。
3监管手段增多 要求加严
加强事中、事后监管是163号令的另一个重点改革核心,主要体现在如下方面。
1、管理机制由两级变成四级
86号令确立了资质认定制度“国家认监委、省级质检部门”两级实施的管理机制。在163号令中,这一管理机制进行了重新阐述,一是增加了国家质检总局作为主管部门的表述,进一步规范了国家质检总局规章的体例。二是由于出入境检验检疫部门没有资质认定方面的法定职责,不再使用“省级质检部门”的方式表述省级资质认定部门,而直接写明“省级质量技术监督部门”。三是第一次明确了县级以上人民政府质量技术监督部门对于辖区内检验检测机构的监管职责。经过调整,资质认定制度的管理已经变成了“质检总局、认监委、省级质量技术监督部门和省级以下质量技术监督部门”四个层级。
这一阐述方式的调整,更加明晰了资质认定制度的管理机制,增加了资质认定监管的维度,赋予县级以上质量技术监督部门明确的监管职责,有利于检验检测机构监管重心下移和增加监管维度,提升监管效果。
2、资质认定证书、标志和检验检测专用章的规定更加明确
163号令从进一步规范资质认定制度体系的角度出发,详细规定了资质认定证书和标志的内容和使用要求,给出了资质认定标志的样式及内涵,并且在配套发布的文件中规定了具体的尺寸、规格和使用要求。同时,在163号令的“行为规范”和“法律责任”等章节,还对证书、标志和检验检测专用章的使用和管理要求进行了明确的规定,制度体系更加完备。
新的资质认定证书不再出现“计量认证、授权、验收”等字样,而以“检验检测机构资质认定证书”作为统一的称谓。同时,资质认定标志(CMA)有了新的意义,从“China Metrology Accreditation”修改为“China Inspection Body and Laboratory Mandatory Approval”;与证书和标志相匹配的编号,其规则也进行了彻底调整,可以直观而集中地体现检验检测机构的基本属性。检验检测专用章的作用和使用方式在163号令中也进行了明确,并在配套的技术文件中详细规定,为今后检验检测行业出具式样统一的证书奠定了基础。
3、对技术评审环节的管理更加规范、严格
163号令对资质认定技术评审环节的管理更加规范、严格,主要体现在以下几方面。(1)明确了技术评审的形式,由资质认定部门“自行”或委托“专业技术评价机构”实施。(2)强调技术评审应依据“资质认定基本规范、评审准则”来执行。(3)资质认定部门对评审活动进行监督,实行责任追究制。(4)资质认定部门建立并完善评审员管理制度,对于违规的评审员、专业评价机构还将实施相应处理措施。
此外,163号令还明确规定,技术评审环节中如果检验检测机构存在“不符合项”,整改的最长期限仅为30个工作日。这一规定是对评审组、资质认定部门和检验检测机构共同的约束,整改时限大大压缩,可以有效提升“不符合项”开具的质量,增加评审严肃性,提升评审效果。
4、对检验检测机构的行为规范更加细化、具体
163号令将检验检测的“行为规范”修改为“从业规范”,共11条,其中对检验检测机构公正性、独立性以及遵纪守法的相关要求概括性更强,语言更加精炼,更加强调检验检测机构的“合法、合规”性,“行政约束”的色彩更浓。
163号令对于检验检测机构的行为规范,首次明确提出的限制性内容包括:(1)从事检验检测活动的人员仅能在一家检验检测机构从业。(2)非授权签字人不得签发报告。(3)不得违规滥用证书、标志。(4)检验检测报告必须加盖检验检测专用章并使用资质认定标志。(5)原始记录和报告保存期限不少于6年。(6)必须规范实施分包等。这些限制性要求针对性强,表述准确,具有较好的可操作性,有利于据此实施检验检测机构的监管
此外,在163号令还从规避检验检测活动风险的角度,规定“检验检测机构接受委托送检的,其检验检测数据、结果仅证明样品所检验检测项目的符合性情况。”将检验检测业界常用的 “仅对来样负责”这一不规范用语推翻,用更加合理、科学和易于被公众接受的方式来解释行业的这一特性。
5、对检验检测机构的监督管理手段更多、要求更严
163号令在对检验检测机构的“监督管理”章节新增了多种监管手段,对获证检验检测机构的监督管理要求更严。首次提出的管理新要求包括:(1)建立检验检测机构诚信档案。(2)逐步实施对检验检测机构的分类监管。(3)能力验证和实验室间比对的手段将更加广泛地运用。(4)资质认定信息公开透明成为常态。(5)检验检测机构有义务按时上报年度报告和统计数据。(6)检验检测机构应主动对社会公布自我承诺声明。(7)资质认定部门可以对检验检测机构及其人员进行“问询告诫”。
此外,163号令还明确了县级以上质监部门执行监督管理工作时的任务分工,对“注销”资质认定证书的情形进行规定,并明确了涉及检验检测机构、专业技术评价机构及资质认定部门(包括这些部门的人员)违规行为的投诉举报机制。
4明确“法律责任” 彰显依法管理理念
163号令首次出现“法律责任”的章节,弥补了原来86号令没有罚则的尴尬,也使得资质认定监督管理的有效性更加凸显。在该章节中,根据检验检测机构违规行为的类别和严重性,设置了“财产罚”和“资格罚”两类处罚,财产罚由县级以上质监部门(包括县级、地(市)级和省级质量技术监督部门)执行,资格罚由资质认定部门(省级质量技术监督部门、市场监管部门和国家认监委)执行。有关处罚条款与163号令在检验检测机构“行为规范”章节的规定相对应,形成管理要求和处罚要求严密对应的管理闭环,根据违规事实的轻重,形成“责令改正(罚款)”“停业整改(罚款)”乃至“撤销证书”的程度递进式处罚安排,增强了监管措施的可操作性。
5小结
163号令的出台和实施,重构了检验检测机构资质认定制度体系,释放了一系列改革红利,同时提出了一系列加强事中、事后监管的制度措施,是我国检验检测行业发展中的重要里程碑。但是,我国检验检测市场的发展迅速而多元,新问题新情况层出不穷,改革的需求从未停滞不前,检验检测机构资质管理制度的改革发展还在路上。